Quem pode decretar estado de defesa

Assim como o Estado de Sítio, o Estado de Defesa é uma legalidade extraordinária temporária. Extraordinária pois as regras que vigoram no Estado de Defesa não se aplicam regularmente, mas se destinam especialmente à situação de anormalidade. Temporária pois as leis excepcionais devem ser aplicadas apenas no momento de crise para restaurar a paz, depois do que a legalidade ordinária deve voltar a vigorar normalmente, caso contrário, há a perda do sistema constitucional.

Hipóteses

O objetivo do Estado de Defesa é proteger ou restaurar a ordem pública e a paz social quando estiver ameaçado por grave ou iminente instabilidade institucional ou quando a estabilidade for abalada por calamidades de grandes proporções da natureza. Tais hipóteses são consideradas pela doutrina como pressupostos materiais para a decretação de Estado de Defesa.

Estado de Defesa Preventivo e Repressivo

O Estado de Defesa pode existir na modalidade repressiva ou preventiva. A modalidade repressiva ocorre quando a crise já foi instaurada e o objetivo é restabelecer a normalidade do sistema. O Estado de Defesa preventivo, por sua vez, atua quando há apenas a ameaça de instabilidade.

Diferentemente do Estado de Sítio, o Estado de Defesa, seja repressivo ou preventivo, é restrito a locais determinados. É aplicado apenas na localidade em que a crise acontecer.

Limitações a Direitos

No Estado de Defesa, admite-se a restrição de alguns direitos, a fim de reinstaurar a ordem. Esse recurso só pode, no entanto, ser empregado quando o decreto que instituir o Estado de Defesa assim especificar.

Durante o Estado de Defesa, não podem ser editadas emendas constitucionais (art. 60, §1º, CF).

Direito fundamentais não podem ser suprimidos, mas podem ser restringidos, isto é, o momento de anormalidade permite que eles se tornem menos abrangentes temporariamente. Vejamos:

Art. 136. O Presidente da República pode, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, decretar Estado de Defesa para preservar ou prontamente restabelecer, em locais restritos e determinados, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou atingidas por calamidades de grandes proporções na natureza.
§ 1º O decreto que instituir o Estado de Defesa determinará o tempo de sua duração, especificará as áreas a serem abrangidas e indicará, nos termos e limites da lei, as medidas coercitivas a vigorarem, dentre as seguintes:
I - restrições aos direitos de: a) reunião, ainda que exercida no seio das associações; b) sigilo de correspondência; c) sigilo de comunicação telegráfica e telefônica;

II - ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública, respondendo a União pelos danos e custos decorrentes.

Prisão no Estado de Defesa

Na hipótese de haver prisão no Estado de Defesa, esta poderá ser determinada sem ordem judicial, mas deverá ser comunicada imediatamente ao juiz, o qual poderá relaxá-la, se ilegal.

A comunicação ao juiz deverá ser acompanhada de relatório do estado físico e mental do detido no momento da autuação. Inclusive, o preso pode pedir um exame de corpo de delito. A ordem de prisão não poderá ser superior a 10 dias, salvo se houver determinação judicial e, em todo caso, é vedada a incomunicabilidade do preso.

Procedimento

O procedimento é considerado pela doutrina uma forma necessária para a decretação do Estado de Defesa, enquanto as hipóteses que o ensejam constituem os pressupostos formais.

O Estado de Defesa se dá a partir de um decreto presidencial. Para tanto, o Presidente da República deve ouvir o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional previamente. Estes órgãos têm função meramente consultiva, o que significa dizer que o Presidente não está vinculado à decisão dos conselhos. Caso ele entenda pela necessidade da instituição do Estado de Defesa, poderá fazê-lo ainda que em desacordo com os conselhos.

Decreto Presidencial

O decreto deverá determinar:

• Tempo de duração do Estado de Defesa: o qual, em decorrência do princípio da temporariedade, terá duração máxima de 30 dias, prorrogável uma única vez por igual período. Ou seja, o máximo que o Estado de Defesa pode ter de duração é 60 dias.
• Áreas que serão abrangidas pelo Estado de Defesa: Diferentemente do que ocorre no Estado de Sítio o qual é bem mais grave, o Estado de Defesa não é nacional, mas se restringe à localidade determinada pelo decreto presidencial.
• Medidas coercitivas que irão vigorar durante o Estado de Defesa: É neste momento que se estabelece quais serão os direitos a serem flexibilizados em razão do momento de anormalidade.

Sequência de Atos

1. Ouvir os conselhos (consultivos, não vinculativos)

2. Decretar (especificando-se o tempo, local e medidas)

3. Em 24 horas, o presidente submete, com justificação, o decreto ao Congresso Nacional, que votará, por maioria absoluta, se o Estado de Defesa será mantido ou não.

4. Congresso aprecia o decreto no prazo de 10 dias do recebimento. Caso esteja em recesso, o Presidente do Senado convocará o Congresso Nacional extraordinariamente para proferir a decisão em 5 dias.

Caso o Congresso aprove o decreto, o Estado de Defesa continuará vigorando e, ao final, o Presidente prestará contas a este órgão, relatando as medidas aplicadas e as justificando juntamente com a entrega da relação nominal de quem sofreu medidas coercitivas, apontando, igualmente, quais as medidas sofridas. É possível que, com isto, o Congresso desaprove as medidas tomadas, caso no qual o Estado de Defesa cessará imediatamente.

O Estado de Defesa, o Estado de Sítio e a Intervenção Federal representam medidas extraordinárias previstas pela Constituição Federal, buscando restabelecer ou garantir a continuidade da normalidade constitucional ameaçada. Dessa forma, esses instrumentos são estados de exceção, que devem ocorrer apenas quando estritamente necessários e por um prazo temporal determinado, sob o risco de darem espaço a impulsos autoritários.

E você sabe quais são as diferenças entre esses três mecanismos? Segue com a gente nesse texto para descobrir!

Primeiro, o que é Estado de exceção?

Preliminarmente, é necessário ressaltar a importância do respeito aos Princípios da Necessidade e da Temporariedade. A violação desses princípios, segundo Lenza, daria espaço a arbitrariedades, golpes de Estado e até mesmo à ditadura. Em decorrência disso, entende-se que as hipóteses previstas pela Constituição são taxativas, ou seja, não representam meros exemplos e são as únicas situações em que esses mecanismos podem ser acionados.

Inclusive, a vigência de um Estado de Exceção, seja o Estado de Defesa, de Sítio ou Intervenção Federal representa uma circunstância prevista pela Constituição como impeditiva de reformas constitucionais. Sua própria gravidade demonstraria uma situação tão anormal que não seria possível, sob essas circunstâncias, alterar o texto da Carta Constitucional.

Ao analisarmos a Intervenção Federal, perceberemos a importância dessa limitação no contexto brasileiro atual, em que está em curso um procedimento de intervenção em uma das unidades da Federação. Ao mesmo tempo, importantes reformas constitucionais estão em discussão no Congresso (das quais se destaca a Reforma da Previdência).

O Estado de Defesa e o Estado de Sítio possuem certas similaridades, que permitem a confusão entre os dois instrumentos e exigem uma análise mais cuidadosa, a fim de saber diferenciá-los. De fato, a Constituição Federal possui um Título inteiro dedicado à “Defesa do Estado e das Instituições Democráticas” (Título V, artigos 136 a 144), cujo primeiro dos três capítulos é destinado aos Estados de Defesa e de Sítio. A esses instrumentos, previstos pela Constituição para corrigir eventuais anormalidades, Pedro Lenza, Mestre e Doutor em Direito Constitucional, membro do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, chamou de “Sistema Constitucional das Crises”. Vamos começar pelo Estado de Defesa? Acompanhe.

Leia mais: Forças Armadas e a Constituição Federal

O que é Estado de Defesa?

Previsto no artigo 136 da CF/88, o Estado de Defesa busca “preservar ou prontamente restabelecer a ordem pública ou a paz social”. Nesse sentido, a Constituição prevê duas hipóteses de ameaça:

1. Grave e iminente instabilidade institucional
2. Calamidades de grandes proporções na natureza

Percebemos, assim, uma delimitação muito clara das situações em que o Estado de Defesa pode ser acionado, havendo ainda duas restrições explícitas, previstas pelo art. 136: que o Estado de Defesa ocorra em “locais restritos e determinados” e que, antes de sua decretação, sejam ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional. Vale ressaltar que esses órgãos são meramente consultivos, não estando o Presidente obrigado a adotar seus pareceres.

Em que contextos específicos, então, seria possível determinar Estado de Defesa? Por exemplo, o instrumento poderia ser acionado em caso de rebeliões populares ou em que um desastre natural seja de tamanhas proporções que chegue a ameaçar a ordem pública ou a paz social. No caso do desastre da mineradora Samarco em Mariana, por exemplo, caso a Presidência considerasse haver tal ameaça, poderia fazer uso desse mecanismo (o que não ocorreu).

Prazos e procedimentos

Quanto ao prazo, o Estado de Defesa tem um prazo máximo de 30 dias, prorrogável (uma única vez) por igual período, desde que persista a situação que o motivou. A limitação a uma prorrogação merece destaque, pois, como veremos, a persistência da situação de crise mesmo após a prorrogação do prazo possibilitará o acionamento do Estado de Sítio. Aqui vislumbramos uma das diferenças entre os dois mecanismos, sendo possível concluir que o primeiro possui uma abrangência mais restrita.

No que se refere aos procedimentos, o Estado de Defesa é de competência do Presidente da República, que o aciona mediante Decreto Presidencial. Esse decreto deve, obrigatoriamente, prever:

• O prazo de duração (garantindo sua temporariedade);
• A área abrangida (obrigatoriamente um local restrito e determinado);
• As medidas coercitivas adotadas (que analisaremos a seguir).

Uma vez emitido o Decreto Presidencial, o Presidente deve enviar o ato, juntamente com suas justificativas, ao Congresso Nacional, no prazo de 24 horas. Caso o Congresso esteja em recesso, será convocado em um prazo de 05 dias, tendo um prazo de 10 dias para analisar a decisão presidencial.

Dessa forma, restam duas possibilidades: se o Congresso rejeitar a decisão, o Estado de Defesa será imediatamente interrompido; caso aprove, por maioria absoluta, deverá permanecer em funcionamento até que se encerre o Estado de Exceção.

Saiba: quantos votos são necessários para aprovar medidas no Congresso?

Medidas Coercitivas

Em virtude da gravidade das situações que ensejam o Estado de Defesa, o Estado fica autorizado a adotar medidas coercitivas, meios relativamente violentos que, em situações de normalidade, violariam os direitos do cidadão. As medidas adotadas devem ser necessárias para resolver aquela situação específica e estão expressamente previstas na Constituição. O Presidente não pode adotar qualquer medida que não esteja prevista no artigo 136 ou que não seja necessária para solucionar a situação de crise).

Assim, o Decreto Presidencial pode prever a aplicação de uma ou mais das medidas abaixo:

• Restrições ao Sigilo de Correspondência;
• Restrições ao Sigilo de Comunicação Telegráfica e Telefônica;
• Ocupação e uso temporário de bens e serviços públicos, na hipótese de calamidade pública (nesse caso, a União deverá responder pelos danos e custos decorrentes);
• Restrições aos Direitos de Reunião, mesmo que ocorridas no seio de associações legítimas.

A critério de exemplo, durante a vigência do Estado de Defesa, por uma rebelião que representasse grave e iminente instabilidade institucional, o Governo poderia violar a correspondência de indivíduos que, justificadamente, representassem ameaça à ordem pública ou à paz social.

Ademais, é prevista uma exceção ao art. 5º, inciso LXI da Constituição Federal, que prevê que, em regra, ninguém pode ser preso, exceto em flagrante delito ou por ordem judicial. Durante o Estado de Defesa, havendo Crime contra o Estado, a prisão poderá ser determinada pelo executor da medida, desde que informado à autoridade judicial competente para ratificação, sendo proibida a incomunicabilidade do preso.

O que é Estado de Sítio?

O Estado de Sítio, previsto no art. 137 da Constituição Federal, pode ser acionado em três hipóteses, com aplicações diferentes:

• Comoção grave de repercussão nacional (inciso I, primeira parte);
• Fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o Estado de Defesa (inciso I, parte final);
• Declaração de estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira (inciso II).

Da mesma forma que no Estado de Defesa, o Estado de Sítio é decretado pelo Presidente da República, após ouvir os Conselhos da República e o Conselho da Defesa. Outra similaridade diz respeito à necessidade de relatar suas justificativas ao Congresso Nacional, que deve decidir por maioria absoluta. Entretanto, uma diferença significativa reside no fato de que, no Estado de Sítio, a Constituição menciona a necessidade de autorização do Congresso. Dessa forma, o Congresso é consultado antes da decretação do Estado de Sítio, podendo impedir sua entrada em vigor.

Uma diferença a ser destacada é que, diferentemente do ocorrido com o Estado de Defesa, a CF/88 não menciona a necessidade de atingir “locais restritos e determinados”. De fato, por abranger situações de repercussão nacional, não faria sentido incluir tal restrição.

Interessante notar que a Presidência de Artur Bernardes (1922-1926) se deu quase que inteiramente sob a vigência do Estado de Sítio, renovado sucessivamente pelo Presidente mineiro, o que demonstra que o Estado de Sítio não foi uma inovação trazida pela Constituição brasileira atual.

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Prazos e procedimentos

Quanto aos prazos, a Constituição faz distinções entre as hipóteses para a decretação do Estado de Sítio, em que é possível perceber novas distinções com relação ao Estado de Defesa.

No caso do inciso I, em que a motivação para sua decretação foi comoção grave de repercussão nacional (primeira parte) ou a existência de fatos que comprovem a ineficácia de medida tomada durante o Estado de Defesa (parte final), o prazo inicial previsto é de não mais que 30 dias (similar ao do Estado de Defesa). Neste caso, a diferença reside na inexistência de limite para a quantidade de prorrogações, que devem ser feitas por igual prazo, até a normalização da situação.

Por sua vez, no caso do inciso II, em que haja estado de guerra ou resposta a agressão armada estrangeira, o Estado de Sítio poderá durar enquanto perdurar a guerra ou agressão. Dessa forma, considerando que não seria possível antecipar a duração do conflito, o Decreto Presidencial não precisaria dizer seu prazo. Por outro lado, o Estado de Sítio continua sendo temporário e tendo seu prazo determinado, ainda que impreciso.

No que se refere aos procedimentos, o Estado de Sítio também é acionado por Decreto Presidencial, que deve prever: o prazo de duração; as normas necessárias para sua execução; e as garantias constitucionais que ficarão suspensas.

Diferentemente do que ocorre no Estado de Defesa, a CF/88 determina que o Congresso deve ser consultado previamente. Caso esteja em recesso, será convocado em um prazo de 05 dias. Dessa forma, restam duas possibilidades: se o Congresso rejeitar a decisão, o Estado de Sítio não entrará em vigor; caso aprove, por maioria absoluta, deverá permanecer em funcionamento até que se encerre o Estado de Exceção.

Garantias Constitucionais Suspensas

Aqui percebemos nova diferença entre os Estados de Defesa e Estado de Sítio, bem como entre as duas hipóteses de Estado de Sítio.

Na hipótese do inciso I do art. 137, sete medidas podem ser adotadas contra a população, não sendo permitidas outras não previstas. Assim, são possíveis durante o Estado de Sítio:

• A obrigação de permanência em localidade determinada;
• A detenção em edifício não destinado a acusados ou condenados por crimes comuns;
• Restrições relativas à inviolabilidade da correspondência, ao sigilo das comunicações, à prestação de informações e à liberdade de imprensa, radiodifusão e televisão, na forma da lei;
• A suspensão da liberdade de reunião;
• A busca e apreensão em domicílio;
• A intervenção nas empresas de serviços públicos;
• A requisição de bens.

Na hipótese do inciso II, são possíveis as suspensões de quaisquer garantias constitucionais, desde que devidamente previstas no Decreto Presidencial, justificadas pelo Presidente da República e autorizadas pelo Congresso Nacional.

Quais são as formas de controle político e jurisdicional do Estado de Defesa e do Estado de Sítio?

Os Estados de Defesa e de Sítio são medidas excepcionais, as quais podem colocar em risco direitos e garantias fundamentais. Por esse motivo, devem ser adotadas apenas em situações de extrema necessidade e mediante um controle rigoroso dos Poderes Legislativo e Judiciário. Nesses casos, as formas de controle adotadas para os Estados de Defesa e de Sítio podem confundir-se, possuindo diversos elementos em comum.

Além do já mencionado controle imediato (realizado pelo Congresso imediatamente após a decretação do Estado de Defesa ou anteriormente ao Estado de Sítio), são previstas outras hipóteses de controle, de forma a evitar arbitrariedades.

Assim, durante os Estado de Defesa e de Sítio: a Mesa do Congresso Nacional deverá compor uma Comissão, composta por cinco membros, para acompanhar e fiscalizar a execução das medidas referentes ao Estado de Exceção em vigor; por sua vez, o Poder Judiciário continuará atuando, de forma a reprimir abusos e ilegalidades.

Ademais, uma vez encerrado o Estado de Defesa ou o Estado de Sítio, o Presidente relatará ao Congresso as providências adotadas, com relação nominal dos atingidos e das medidas utilizadas. Comprovada a ilegalidade em alguma das restrições adotadas, o Presidente poderá ser acionado por Crime de Responsabilidade.

O que é intervenção federal? 

A Intervenção Federal compreende um terceiro Estado de Exceção, que, entretanto, não pode ser confundido com os Estados de Defesa e de Sítio, merecendo um estudo à parte.

Se a Constituição Federal determina que a República Federativa do Brasil é composta pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, conferindo autonomia a todos esses entes, a Intervenção Federal representa uma situação de anormalidade, quando é permitida a suspensão temporária dessa autonomia. Sendo um Estado de Exceção, a intervenção federal só pode ser acionada em casos específicos e quando não houver outra medida capaz de solucionar a questão.

Recentemente, essa medida foi utilizada no estado do Rio de Janeiro, pela primeira vez desde que a atual Constituição entrou em vigor. Quer entender melhor quais são suas características? Leia o próximo post do Politize!

Conseguiu entender as diferenças legais entre Estado de defesa, Estado de sítio e Intervenção federal? Comente!

Referências do texto

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal.

LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. São Paulo: SARAIVA, 2012.

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